[협치서울 2.0]

협치, 지속가능한 혁신을 위하여

이 글은 2015년 11월 11일 필자가 서울협치자문관으로 위촉되고 나서 석 달 여 동안 서울시 실국장,  구청장과의 면담, 지역사회 및 시민사회 리더들과의 대화를 나눈 후, 협치서울의 현황과 과제에 대한 개인적인 생각을 정리한 것이다. 향후 서울협치추진단의 활동계획은 시민사회와 지역사회 민간 진영의 공식적인 공론과정을 통하여 구체화될 예정이다.

[장소기반]□[관계지향]□[시민주도]

유창복 (서울협치자문관)

Ⅰ. 왜 협치인가? 시대적 과제로서 협치

1. 공공(公共)의 흐름과 새로운 변화

국가가 기획한 복지정책을 상징하는 ‘요람에서 무덤까지’라는 야심찬 명제는 한때 모든 국가의 꿈이자 이상이었다. 하지만 70~80년대 저성장 시기를 거치고 절대적 세수부족으로 인한 최악의 재정 위기에 직면하면서 이 국가기획으로서 복지정책은 빠르게 후퇴했다.

복지국가의 위기는 더 이상 국가의 문제해결 능력에만 기댈 수 없다는 인식을 확산시켰다. 현대로 올수록 해결해야 할 문제들은 더욱 복잡해지고, 그럴수록 국가는 비효율의 상징으로 거론되었다. 작은 정부론이 제기되고 국가의 공공정책은 경쟁적 시장원리에 맡겨졌다. 공공서비스가 민영화로 전환되고 행정은 신공공관리론이 지배하게 되었다. 급속한 글로벌화로 국가의 역할이 약화될수록 시민은 인간답게 살 권리를 보장하는 최소한의 안전망에서도 배제된 채, 복지의 사각지대에 고립무원으로 내던져지게 되었다.

현대 사회에서 시민의 욕구는 높아지고 사회문제는 한층 다원화되었다. 복지국가의 위기와 시장중심주의를 넘어서기 위해서 시민은 스스로 문제를 해결할 방안을 찾게 되었다. 시민이 공공정책에 무엇이 필요한지를 말하고, 어떻게 해결할지를 결정하는 데 적극적으로 참여하기 시작한 것이다. 시민사회 영역에서 공공정책 참여 경험이 쌓이고 보다 주도적으로 개입하려는 욕구가 확장되면서 국가주도와 시장중심을 넘어서는 대안적인 공공성 시스템으로 거버넌스(governance, 협치)가 등장하게 되었다.

협치는 오늘날 대부분의 국가가 직면한 시대적 과제이다. 행정(중앙정부와 지방정부)과 기업, 사회단체, NGO, 지역사회가 함께 협력하여 네트워크를 형성하고 사회문제를 해결하는 과정에서 국가의 행정시스템은 혁신적으로 재구축된다. 협치에서 가장 중요한 것은 사회구성원들의 능동적이고 주체적인 참여이며, 이를 바탕으로 시민, 국가, 시장, 공동체가 서로 협력해 나갈 때 비로소 생활세계의 위기를 극복할 수 있다.

2. 한국사회 공공성 주도의 역사

(1) 위임(委任)과 자임(自任)의 공공성 주도

1960~80년대에 한국사회의 근대적 과제를 주도한 것은 국가였다. 엘리트 관료와 선거를 통해 권력을 위임받은 정치인이 국가기관을 구성하고 공공성 실현을 담당했다. ‘산업화 시대’의 폭발적인 경제성장을 동력으로 교육, 의료, 교통, 주거 등 후발국가의 근대적 과제를 대부분 국가 주도 아래 빠른 속도로 달성했다. 하지만 이 과정에서 권위주의와 획일성, ‘기득권과 양극화’는 공공성의 위기로 진단되었다.

1980년대 격변의 민주화운동 시기를 거치면서 1990~2000년대에 우리 사회 공공성 창출의 과제는 시민사회로 주도권이 넘어간다. 국가가 주도해온 공공성의 혁신을 자임한 시민단체들은 절차적(형식적) 민주주의를 넘어 실질적인 삶의 질 향상이라는 ‘민주화 시대’의 과제를 목표로 삼았다. 시민(단체)이 주도하는 시민적 공공성은 사회의 다양한 분야에 파고들어 혁신을 시도했다. 하지만 언제부턴가 ‘시민운동에 시민이 없다’는 반성이 나왔다. 시대적 과제를 떠안기보다는 분과적인 ‘전문가주의’에 갇히는 것이 아닌가 하는 우려가 제기되었다. 급격한 IT환경의 변화 속에서 시민기술(civic technology)을 장착한 새로운 시민이 공공 부문에 등장하여 기존의 전문가 영역을 추월하고 있는 상황에서 우려는 더욱 심화되었다.

시민기술(civic technology)은 수혜자들의 문제를 해결해 주는 데에서 한발 더 나아가 “공공의사결정에 필요한 서비스제공, 시민참여, 데이터 분석 등에 디지털 기술과 소셜미디어를 사용하는 것“(Living Cities, 2010)으로 정의된다. 사회문제를 해결하기 위한 협업토의를 원활하게 하고 시민들이 보다 쉽게 주체적으로 직접 참여할 수 있도록 돕는 민주적인 기술들을 말한다.

(2) 마을공공성과 시민사회의 미시적 재구성

위임(委任)된 권력에 기초한 국가의 통치적 주도이든 (국가주도 공공성), 자임(自任)의 진정성에 기초한 시민단체의 계몽적 주도이든 (시민주도 공공성) 우리 사회의 공공성은 위기에 처했다. 이 공공성의 과제를 누가 다시 떠안을 것인가? 아쉬운 사람이 우물을 파야 한다. 생활의 필요를 절실하게 느낀 이들이 함께 하소연하고, 함께 궁리하고, 함께 협동하면서 문제를 해결해야 한다. 개인의 필요를 이웃과 협동해서 공공의 필요로 전환하고 확장하면서 지속가능한 생활관계망을 형성해야 한다. 이것이 바로 마을이고 지역이며, 마을과 지역사회가 공공성을 주도하는 방식이다. 민선 5기에 씨를 뿌렸고, 민선 6기에 본격화되고 있는 공공성의 흐름이다. 바야흐로 마을이 주도하는 마을공공성의 시대가 시작되었다.

마을과 지역사회는 지역주민이 참여하고 이끌어가는 다양한 공론장을 통해 형성되고 건강하게 확장된다. 마을공공성은 국가가 주도하거나 시민단체가 대변(advocacy)하는 것이 아니라, 주민 스스로 생활의 필요를 이웃과 함께 나서서 해결해 가는 과정에서 형성된다. ‘나’의 필요가 ‘이웃’의 필요가 되고, 나아가 ‘동네’의 필요로 확장될 때 문제 해결의 수준은 한층 높아진다. ‘나’에서 ‘이웃’으로, 이웃에서 ‘동네’로 이어지는 공감대의 확장은 주민들 사이에서 공식-비공식으로 형성되는 다양한 공론장을 통하여 가능해진다. 이런 공감의 확대 과정에서 개인의 사적인 이해관계는 지역사회의 공적 과제로 통합되기도 하고, 지역 차원의 새로운 과제로 합의되기도 한다. 주민의 공적 합의가 지역사회의 건강성을 지켜주는 공공성의 바탕이 된다. 생활세계를 중심으로 작동하는 마을은 지역사회의 토대가 되고, 시민사회를 미시적으로 재구성하는 공간이 된다.

“한국은 국민에서 시민이 되기 위해 달려왔는데, 그 시민이 지금 난민이 되어 있다. 그 난민에서 탈출할 수 있는 유일한 길은 주민이 되는 것이다.”

조한혜정 교수가 2015년 5월, 서울시마을공동체위원회 퇴임식에서 발언한 말이다.

마을과 지역에서 공론장을 복원해 내는 것이야말로 민주주의에 이르는 지름길이다. 복원된 마을공공성은 시민공공성을 다시 부추기고 국가공공성을 바로잡는 힘이 된다. 마을은 공공성을 융합하고 재구성하는 엔진이며 굿 거버넌스 (Good governance)의 장소다. 마을공공성은 공공성의 혁신이다. 마을이 혁신이고 지역이 미래다.

3. 서울시정의 과제와 협치

(1) 서울시정의 방향과 과제, ‘혁신과 협치’

박원순 서울시장은 2016년 신년사에서 민선 6기 후반기 시정의 핵심가치를 ‘혁신과 협치’로 압축하였다. 지난 4년 동안의 시정에 대해서는 시민의 실제 삶을 챙기는 복지, 지역을 살리는 도시재생, 사람이 중심인 대안적 성장 모색을 성과로 평가하였다. 하지만 우리 사회가 처한 현실에 대해서는 매우 비관적인 진단을 내리고, 그 대안으로 민생제일주의를 강조하였다. 민생의 실현방안으로는 ‘성장-일자리-복지’의 ‘세바퀴 선순환’ 성장을 제시하였다.

“지난 4년간 서울시정에는 크고 작은 변화와 혁신이 있었습니다. 시민을 시장으로 모시는 협치가 시정의 기반이 되었습니다. 혁신은 누구도 거부할 수 없는 시정의 원칙이 되었습니다. 협치와 혁신은 이제 명실상부 서울시정을 상징하는 이름이 되었습니다.”

“거대하고 화려한 낭비적 토건사업은 포기했습니다. 대신 시민의 실제 삶을 챙기는 복지를 늘렸습니다. 지역공동체와 마을공동체를 살리고 사회적경제를 진흥시켰습니다. 시대착오적인 전면철거방식과도 과감하게 결별했습니다. 사람을 살리고 지역을 살리는 도시재생의 새 길을 열었습니다. 외적 성장, 토건개발, 시장만능 일변도에서 벗어나 사람이 중심인 새로운 대안적 성장을 모색했습니다.”

“저성장이 고착화되고 있습니다. 저성장은 우리 경제에 깊고 어두운 그늘을 드리우고 있습니다. 고용 없는 성장은 시민의 일자리를 빼앗고, 불확실한 내일과 희망 없는 미래의 삶으로 내몰고 있습니다. 저출산과 고령화의 수렁에서 아직 헤어 나올 탈출구는 보이지 않습니다.”

“‘혁신에 기반한 경제’, ‘혁신주도의 성장’ 체제로 전환해야 합니다. 그럼으로써 새로운 가치, 새로운 산업, 새로운 시장, 새로운 일자리를 창출해야 합니다. 서울시가 앞장서겠습니다. 서울시가 새로운 성장과 민생제일주의의 깃발을 들겠습니다. 성장과 일자리, 복지가 선순환하는 ‘세바퀴 성장’으로 시민의 삶을 지키고, 새로운 서울의 미래를 열어나가겠습니다.”

첫째, 성장전략으로 미래 먹거리인, 신성장 동력산업으로 육성할 10대 전략과제를 제시하였다. 둘째, 일자리 분야에 대해서는 지방정부로서 정책수단의 한계를 인정하면서도 민-관-학 협치로 그 돌파구를 찾겠다고 했다. 셋째, 복지 분야는 영유아에서 노인까지 전 세대를 포괄하는 ‘보편복지’를 선언하고, 찾아가는 동주민센터를 통한 복지전달체계의 혁신을 강조하였으며, 무엇보다 공동체 형성을 주요한 방향으로 제시하였다. 자치구에 대해서는 별도로 강조하고 있는데, ‘분권과 자치’가 기본방향임을 분명하게 선언하고 있다.

“우선 미래 먹거리인 신성장동력산업 육성에 힘을 쏟겠습니다. 마곡, 양재‧우면, 홍릉, 개포, G밸리, 동남권국제교류복합지구, 창동·상계, 남산 애니메이션센터, 동대문패션지구 등을 R&D, 바이오·의료, IT, 문화콘텐츠 등 첨단융복합 산업, 유망산업의 성장거점으로 삼을 것입니다. 이는 곧 좋은 일자리 창출로 이어질 것입니다. 임박한 서울형 창조경제가 시민의 삶을 지키고, 서울의 새로운 미래를 열 동력이 될 것입니다.”

“서울시는 중앙정부에 비해 경제정책, 고용정책, 노동정책 수단의 한계가 분명합니다. 동시에 고용 없는 성장의 패러다임을 깨기 어려운 것도 엄연한 현실입니다. 그렇다고 가만히 있을 수는 없습니다. 서울시는 스스로의 정책수단과 재정투입, 혁신적인 방법으로 일자리 창출에 최선을 다할 것입니다. …… 민간기업, 산업계, 노동계, 대학계 등을 모두 한자리에 초청해 좋은 일자리 창출의 교두보로 만들어나갈 것입니다.”

“영유아, 청소년, 어르신, 여성, 장애인, 위기가정 등을 위한 복지를 넘어 서겠습니다. 청년과 베이비부머 세대까지 챙김으로써 ‘보편복지’를 완성해 시민이 누려야 할 복지권을 온전히 실현하고 …… 복지전달체계의 혁신은 새로운 공동체와 연대에 대한 꿈의 씨앗이 되어줄 것입니다.”

“2016년의 서울은 또한 「자치분권특별시 서울」의 비전이 실현되는 한 해가 될 것입니다. 저는 평소에 이런 철학을 가지고 있습니다. ‘시민이 곧 구민이요, 구민이 시민’이고 ‘시정이 구정이요, 구정이 곧 시정’이라는 것입니다.”

신년사의 내용을 종합해보면 지난 4년 동안 추진해온 혁신정책을 계속 이어가면서, 시민참여와 지역사회의 활력을 통한 지속가능한 성장기반을 만들어 간다는 점을 강조하고 있다. 그 방향으로 나아가기 위한 핵심전략으로 ‘협치’를 제시하고 있다. 협치는 시민이 공공의 정책에 관심을 가지고 해결방안을 직접 제안하고 요구하여 정책결정에 참여하며 나아가 실행과정에도 관여하게 한다. 그야말로 민과 관이 함께 협동하여 문제를 해결하는 것이다. 시민은 단순한 수혜자나 의견청취 대상에 그치고 행정만이 공공정책의 온전한 주체가 되는 기존의 관행에 대한 혁신을 의미한다.

협치는 행정의 각 부서들이 ‘시민의 참여도와 정책 체감도 및 만족도’ 증진을 성과목표로 설정할 것을 주문하고 있다. 지난 4년 동안 서울시정의 여러 정책 영역에서 많은 시민이 등장하였다. 이들이 연결되면서 서울시 정책에 대한 이해도를 높이고, 문제해결의 주도적인 당사자로 나설 때 비로소 공공정책의 동력이 유지되고 성과도 나온다. 협치는 지난 4년 동안 축적한 혁신의 성과를 한 단계 증폭시키기 위한 혁신 2기의 전략이라 할 수 있다. 신년사에서 혁신과 함께 나란히 강조된 협치는 ‘혁신의 도약을 위한 전략’이자 ‘혁신의 지속가능성을 담는 그릇’이다.

(2) 협치의 역사와 협력적 거버넌스

우리 사회는 협력적 거버넌스의 경험이 참 빈약하다. 1948년 정부 수립 이후 박정희 정부의 개발독재 시대를 지나오면서 오랫동안 위계적이고 ‘권위적인’ 통치문화가 이어져왔다. 중앙집권적인 정치권력과 전문화된 엘리트 행정관료의 ‘하향식(top-down)’ 일방 행정이 지배적이었고 심지어 효과적이라 여겼다.

1980년대 중반을 지나면서 정치적 변화에 힘입어 권위주의적 통치 체계가 다소 누그러지게 되었다. 민간 전문가들이 ‘위원회’라는 자문기구를 통하여 정책결정에 참여하는 제도가 생기는 한편 ‘시장중심’의 거버넌스로 전환된다. 이런 변화는 1980년대 이후 휘몰아친 신자유주의의 영향권 안에 있으며 행정의 원리로는 신공공관리론이라 할 수 있다. 시장을 자원배분과 정책결정의 가장 효율적인 메커니즘으로 본다. 시민을 ‘고객’으로 여기고, 고객의 욕구를 충족하는 (정책) 결과물의 효율성과 생산성을 주요한 가치로 삼는다. 공무원은 성과를 경쟁적으로 추구하는 ‘공공기업가’와 같은 역할을 하게 된다.

[표1] 신공공관리론과 협력적 거버넌스

구 분	신공공관리론	협력적 거버넌스
철학기조	신자유주의	공동체주의, 참여주의
핵심가치	결과 (효율성, 생산성)	과정 (민주성)
시 민 관	고객	주인
원 리	경쟁	협력
공공서비스	민영화, 민간위탁	공동생산자
공무원역할	공공기업가	조정자, 촉진자

시장중심 거버넌스는 공공서비스를 아예 민간기업에 이전해서 ‘민영화’ 시켜버리거나 민간단체에 위탁하는 방식을 택하게 된다. 민간위탁이 공개공모라는 계약 형식으로 이루어지면서 외관상 계약관계의 평등성이 존중되는듯하지만 실질적으로는 위계적 통치문화가 부드러운 옷을 갈아입은 정도에 그쳤다. 평등한 주체들이 자유의사에 기초해서 맺은 관계가 아니라, 사실상 ‘갑을관계’를 벗어나지 못했기 때문이다. ‘갑을관계’에서는 수평적 관계를 맺기 힘들다. 하청을 주는 ‘갑’과 그것을 받아야만 하는 ‘을’ 사이에 불평등한 관행이 일반적이다. 때문에 민간위탁에서 흔히 시민은 대등한 파트너이자 동반자가 아니라, 행정이 요구하는 과업을 수행해야 하는 하청업체가 되어버린다. 더 심각한 문제는 위탁을 주는 쪽이나 받는 쪽 모두 이 ‘갑을관계’에 길들여져 스스로 내면화하고 있지 않은가 하는 점이다.

반면 협력적 거버넌스는 ‘공동체주의’와 ‘참여주의’를 기초로 한다. 공공정책 과정에서 시민 참여를 핵심가치로 여기고, 공동체를 통한 당사자들의 협력적 해결을 중시한다. 공공의제를 시민이 공동으로 해결함으로써 정부활동에 적극적으로 개입하는 주체임을 명확하게 한다. 시민을 단순히 정책의 고객 (소비자, 수혜자)으로 여기는 시장중심 거버넌스와 근본적으로 구별되는 지점이다. 시민을 더 이상 공공정책의 대상이 아니라, 정책의 (공동) 생산자로서 공공책무성 (시민성,  citizenship) 을 갖는 주체로 규정한다. ‘민주성’이라는 시민성의 덕목이 핵심가치가 된다. 이 과정에서 공무원은 시민의 참여를 지원하고 촉진하며, 다양한 이해관계를 조율하는 ‘조정자’로 역할하게 된다.

시민성(citizenship)의 개념은 역사적으로 변화해왔으며, 그 순서를 다음과 같이 설명하기도 한다.

① 근대적 책임주체로서 시민 → ② 엘리트/부르주아로서 시민 → ③ 노동권을 포함하는 사회적 시민성 → ④ 여성의 권리를 포함한 젠더의 시민성 → ⑤ 소수자를 포함한 다양성의 시민성 → ⑥ 인권을 넘어 생명권을 포함하는 시민성 → ⑦ 미래세대를 포함하는 지속가능성의 시민성 → ⑧ 코스모폴리탄의 등장과 전 지구적 시민성 → ⑨ 마을공동체의 등장과 주민으로서 시민성. 즉, 주민으로서의 시민성이 나머지 시민성을 융합하고 공론장의 판을 제공한다고 볼 수 있다.

(출처=Bart van  Steenbergen, Toward a Global Ecological Citizenship, 1994 「The Condition of citizenship」 p141~152 참고)

협력적 거버넌스는 이미 세계적인 흐름이다. 거버넌스가 행정이 민을 포섭하여 이용하는 것으로 귀착되지 않고 민의 주도성과 자율성을 존중하려면 먼저 자신의 위치를  바꿔야 한다. 행정혁신이란 행정이 스스로 자신의 위치를 먼저 변화시키는 일이다. 그래야 민이 자율성을 바탕으로 행정에 주도적으로 참여하면서 창의적 에너지를 극대화시킬 수 있고, 그때 비로소 협력적 거버넌스가 실현된다.

행정이 자기 혁신의 의지를 가진다고 해도 만만찮은 장애물이 있다. 민과 행정 사이에 소통이 어렵다는 것이다. 각기 사용하는 언어가 다르고, 일하는 방식, 조직의 성격과 운영 원리도 판이하다. 비슷한 게 거의 없을 정도다. 함께 무엇인가 해볼라치면 ‘통역’ 없이는 불가능할 지경이다. 우리 사회는 아직 협력적 거버넌스의 경험이 척박한 탓에 유능한 통역사가 별로 없다. 장애물을 넘어서려면 양쪽 모두 상호 협업과 소통의 경험을 조금이라도 쌓아가려는 노력이 절실히 필요하다. 아무리 급해도 바늘허리를 매어서 쓸 수는 없는 법이다. 상대의 언어를 충분히 익히기까지는 시간이 필요하다. 서로 신뢰가 쌓이고 소통이 이루어질 때까지 끈질긴 노력이 필요하다.

신뢰의 핵심은 위험을 감수(risk taking)할 의사를 가지고 있느냐 하는 것이다. 상대방의 관행적 행동이나 실수로 인해 발생할지 모르는 피해를 감수할 용의가 있는지가 중요하다. 민은 행정과 협업하면서 복잡한 절차와 서식 등 소모적인 비용과 부담을 기꺼이 받아들일 준비가 되어 있어야 한다. 협업 과정에서 예상되는 행정과의 마찰이나 부작용에 대해서도 어느 정도 위험을 감수해야 한다. 행정은 민에 대한 염려를 내려놓고 실험과 도전을 허용하는 진취적인 협업의 문화를 만들기 위해 기꺼이 노력할 각오를 해야 한다. 예산 제약과 성과에 대한 강박을 내려놓고, 민에 대한 ‘노파심’과 새로운 시도에 대해 망설임을 과감히 버려야 한다.

행정이 이제껏 시민사회가 축적해온 경험과 지역사회에서 발휘해온 주민의 창의를 존중하고, 생활현장의 호흡과 일상의 감수성에 예민하게 반응할 때 진정한 거버넌스, 주민(시민) 주도의 협치가 결실을 맺을 수 있다. 시민(주민)이 ‘시정(구정)의 주인’으로 관과 대등한 민간 파트너로 인정받는 것이 참여행정의 참모습이며 협력적 거버넌스가 작동하는 원리다. 더불어 “시민이 시장이다”는 박원순 시정철학의 핵심이 비로소 구현되는 지점이다.

(3) 협치의 당사자와 범위

협치란 행정과 시민이 협업을 통하여 공공정책의 목표를 달성하는 과정이자 방법이다. 협력의 당사자는 기본적으로 행정과 시민이다. 협치는 ‘민-관’의 협력이 기본이 되어야 한다. 하지만 행정과 행정 사이의 ‘관-관’ 협력과, 민간 내부의 ‘민-민’ 협력이 동반해야 비로소 ‘민-관’ 협력이 제대로 작동한다.

민-관 협력

정책을 수립할 때는 먼저 “무엇이 문제인가?”를 점검하는 일이 가장 중요하다. 민관협력은 이른바 아젠다 세팅(agenda setting) 단계에서 시민의 참여와 결정권을 강화하는 것으로부터 시작된다. 그래야 실행과정에서도 시민이 자연스럽고 자발적으로 참여할 수 있다. 행정이 시민을 ‘고객’으로만 취급한다면 시민의 참여는 원천적으로 차단된다. 행정이 스스로를 공공정책의 유일한 주체로 여기고, 고객인 시민의 니즈를 파악해서, ‘고객만족’을 극대화하고, ‘정책효율성’(투입 대비 산출의 성과관리)을 높이는 일에만 주목하게 되기 때문이다. 민-관 협력은 시민에 대한 인식이 고객에서 ‘주체’로, 소비자/수혜자에서 ‘공동생산자’로 전환할 때 비로소 시작된다.

관-관 협력과 정책통합

행정은 부서마다 독립적인 정책과제를 수행한다. 하지만 현대사회에서 마주하는 대부분의 문제들이 그 원인이나 해결 방법이 복잡하기 때문에 다양한 분야의 행정자원을 종합적으로 결합하여 투입하여야 정책의 실효성과 효율성이 생긴다. 이른바 ‘칸막이’ 행정의 오랜 관행을 허물고, 특정 과제의 해결을 위하여 여러 부서가 공동으로 협업하는 ‘정책통합’이 절실하다. 관-관 사이에 칸막이를 헐기 위해서는 정책 설계단계에서 유관 부서의 자원을 종합적으로 파악하고, 각 부서의 역할분담 체제를 기획해야 한다. 실행단계에서는 참여 부서들의 공동실행단(협동형 워킹그룹)을 가동하여 통합적으로 조율해야 한다.

민-민 협력과 의제융합

시민사회(단체)에도 행정 못지않은 칸막이 현상이 있다. 물론 의제 영역별로 전문화되는 과정에서 생긴 현상이지만, 시민단체(사회)가 행정을 견제하고 협력하는 과정에서 행정의 분과별 칸막이를 그대로 닮아온 측면도 없지 않다. 올바른 협치를 위해서는 이른바 ‘민간 칸막이’를 넘어서야 한다. 시민단체(사회) 각각의 전문 분야별 활동을 융합해서 공동사업을 추진하면서 의제 분과주의 칸막이를 극복하고 지역사회와 더욱 내밀하게 소통해야 한다. 개인과 단체, 영리와 비영리, 광역과 기초정부 등 다양한 주체가 형편에 따라 자유롭게 참여하는 ‘시민행동형’ 실천을 할 때, 민간 내부의 칸막이를 넘나드는 융합적 경험이 촉진될 수 있다.

내밀한 관계란 ‘내재적’ 동반관계를 의미한다. 특히 서울지역 시민사회(단체)들의 주된 활동이 국가를 상대로 하는 감시와 청원 및 입법지원 활동 등이었다면, 이제는 지역사회의 구체적인 문제를 공공정책의 과제로 조명하고, 지역사회의 주민들과 함께 문제해결에 나서는 동반관계를 시도해야 한다.

협치는 민과 행정의 협력을 기본으로 하지만 행정칸막이를 넘어서는 관-관협치가 이루어지지 않으면, 시민사회를 부서별로 분할 관리함으로써 민간의 시너지를 원천적으로 봉쇄한다. 관-관협치는 민-민협치를 촉진하고, 민-민협치는 다시 관-관협치를 자극한다. 민-관협치는 관-관 및 민-민 간의 협치를 통해서 비로소 성숙되고 진화한다. 물론 협력 지점에 대한 강조점은 정책마다 다르다. 정책의 성격이나 민간의 역량, 민-관 협력의 수준에 따라서, 관-관 협력이 관건인 사업이 있고, 민간들끼리 협업을 강화하는 것이 더욱 중요한 사업이 있다.

4. 거버넌스의 개념과 진화의 지표

『서울시 시민참여행정의 성과와 과제』 ((사)한국NGO학회, 2014.2)에서 가져왔다.

거버넌스의 필요성을 강조하는 많은 주장의 핵심은 법률이 정하는 바에 따른 ‘통치’(統治, government)의 방식으로 사회를 다스리는 시대는 지나갔다는 것이다. 우리 사회가 이미 매우 복잡하여, 법치(法治) 혹은 관치(官治)만으로는 해결이 되지 않는 문제들이 많아졌기 때문이다. 통치의 방식은 오히려 부작용을 가져오고 보다 많은 비용을 치루기 일쑤여서, 시민과 이해당사자들을 의사결정에 참여시킬 때 오히려 행정의 정책목표가 더 잘 실현된다는 것이다. 거버넌(governance)는 협치(協治) 또는 공치(共治)로 번역된다.

(1) 개념요소

국제연합의 여러 기구에서 사용하고 있는 거버넌스의 내용은 참여(Participation), 법의 지배(Rule of law), 반응성(Responsiveness), 투명성(Transparency), 합의지향(Consensus oriente

d), 공정성과 포괄성(Equity and inclusiveness), 효과와 효율(Effectiveness and Efficiency), 설명책임(Accountability) 등이다.

거버넌스는 행정이 주체가 되는 ‘정책과정’과 시민과 상호작용이 이루어지는 ‘사회과정’, 그리고, 의회, 정당, 상하위 정부기구 등과 상호작용을 포괄하는 ‘정치과정’ 모두가 복합적으로 어우러진다. ‘민(民)-관(官)-정(政)’의 융합적 상호작용 과정이라 할 수 있다.

[그림1] Good Governance 개념 요소

(2) 발전 단계와 전환의 동력

거버넌스는 모든 사회 변화의 양상과 마찬가지로 발전과정을 거친다. 최근 ‘전환이론’은 크게 3~4단계로 구분하여 그 전환의 과정을 분석한다. 이러한 발전단계는 서울시정의 협치 수준을 진단하고 진화를 위한 과제를 설정하는 데 유용한 기준을 제시한다.

협치의 각 발전단계를 뛰어넘는 ‘전환의 동력’을 잘 파악하고 관리하는 것이 무엇보다 중요하며, 이것이 바로 <협치서울 2.0>의 추진 전략이 되어야 한다. 전환의 특징적 양상을 살펴보면 다음과 같다.

[표2] 전환 단계와 특징

전환의 단계		단계의 특징
[미시적] [거시적]	틈새 수준 Niche	-전적으로 새로운 실험적 정책, 행정행위, 행정조치의 도입 단계 -새로운 철학과 가치가 포함되어 있어서, 보다 보편적인 시스템 변화로 발전할 가능성이 있는 정책 -예 : 시립대학 반값 등록금 조치 등
	조직 수준 Organizational level	-틈새 수준의 정책실험이 보다 확실한 기초를 갖고, 조직과 인원을 배치하여, 종래의 관행을 근본적으로 혁신하는 정책으로 발전하는 단계 -예 : 정책, 현장시장실, 경기도 혁신학교 등
	제도 수준 Institutional level	-혁신이 제도의 틀(조례, 법률, 행정조직, 중간지원센터 등)을 갖추고 안정적인 상태로 정책이 집행되는 단계 -다양한 이해와 가치를 가진 시민과 이해당사자들이 참여할 때 비로소 가능
	풍경 전환 Landscape	-혁신지향적인 여러 제도들이 상호작용을 통해 사회전체의 모습이 이전 단계와는 근본적으로 다른 모습을 보이는 단계

첫째, 이행은 틈(niche) 사이의 네트워킹을 통해서 서로 맥락을 공유하고 상호영향을 주면서 성장해가는 방식으로 진행된다. 점(點)이, 선(線)으로 발전하고, 면(面)으로 전개된다. 성찰하는 개인(점)이 모둠을 이루기 시작한 주민(점)과 관계 맺기(선)를 시작하고, 이들이 서로 영향을 주고받으며 네트워크(면)를 형성하고 새로운 도약의 계기를 마련하는 경우다. [등장과 연결]

둘째, 사회적 변화를 지지하는 세력의 등장이다. 변화의 담지자들이 필요하다. 담지자의 출현은 통상 학습과정을 통해서 이루어진다. 파일럿 프로젝트를 만든다든지, 경험을 공유하고, 훈련받는 학습을 통해서 역량을 강화한 사람들은 niche적 변화를 체화하면서 담지자가 된다. 담지자들은 새롭게 등장한 niche를 보호하고 육성하는 역할을 하면서 이들의 성장과 그 다음 단계로 이행이 이루어지도록 돕는다. 결국 이행의 추진력은 참가자들의 사회적 학습에 의해 담보된다. 초기 혁신의 시도가 성공하고, 그 이후에 성공사례를 ‘확장’하는 과정에서 전환 동력을 획득하게 된다. [성장과 확장]

셋째, 사회적 변화는 정치적 참여의 기회구조와 밀접하게 연결된다. 시민의 요구가 잘 실현될 수 있는 개방적 정치구조에서 변화가 더 잘 일어날 수 있다. 정치가들이 정치적 기회구조를 확대하면서 시민참여를 유도할 수 있고, 시민참여를 통해서 자신의 정책을 추진할 힘을 얻게 된다. 혁신을 지향하는 시장이 등장하는 것도 정치적 기회의 확대이며, 의회의 협치 참여도 대단히 중요한 전환의 동력으로 작용한다.

Ⅱ. 협치 서울, 성과와 과제

1. 협치 시정의 기조와 확대

(1) ‘함께주의’, 민선 5기 시정의 비전

박원순 시장의 시정 철학은 “시민이 시장이다”라는 간명한 슬로건으로 상징된다. 박원순 시정부 출범 이후 ‘함께 만드는 서울, 함께 누리는 서울’ 등 ‘시민과 함께’가 시정의 비전으로 잡히고, 시정의 기조가 ‘소통과 신뢰’로 설정된다. 이는 청책, 숙의, 현장시장실 등으로 대표되는 박원순 시장의 ‘현장중심형-시민경청형’ 행정스타일로 구체화된다. 지난 4년간 청책은 약 100회 정도 진행하였고, 현장시장실을 380여 일이나 운영했다고 한다.

[표3] 연도별/분야별 청책 현황

연도별	2011년	2012년	2013년	2014년	2015년
건수	10건	31건	23건	27건	7건

분야별	경제	문화	복지	여성가족	주거	교육	환경	기타
건수	21건	17건	13건	13건	8건	6건	6건	14건

청책은 ① 당면한 문제를 중심으로 ② 문제의 당사자와 해결자가 거버넌스의 핵심주체가 되고 ③ 민관협동 워킹그룹형 파트너십을 구축한다는, 협치 시정의 혁신적 패러다임을 시도한 것이었다. 청책을 통해 의제와 주체가 드러나면, 후속으로 시장과 부시장단 및 고위 간부들이 참여하는 숙의를 통해 구체적인 실행 목표를 조정하고, 민관 각자가 역할을 분담하는 실행계획의 점검으로 이어진다.

현장시장실은 시장이 업무상 관련이 깊은 해당 간부들과 함께 지역 현장에 나가서 현지 주민과 당면한 의제들을 직접 소통하고 결정을 내리는 현장행정이다. 현장 주민의 발언은 예측불가고, 시장의 한마디는 책임이 따르는 것이라 수행하는 간부들은 내내 전전긍긍한다. 현장시장실을 한번 다녀오면 과제 리스트가 잔뜩 쌓여서 공무원들은 그야말로 ‘난감’이라고 한다.

(2) 거버넌스 지향형 정책과 사업 추진

민선 5기의 대표적인 시정방향으로 꼽는 것이 혁신정책의 실시이다. 이들 대부분은 시민(주민)의 참여와 협력이 정책의 성패에 결정적인 영향을 끼치는 이른바 ‘거버넌스 지향형’ 정책 및 사업들이다. 대표적인 사례로 마을공동체, 도시재생, 사회적경제, 지역사회복지, 청년정책, 공원녹지 조성 및 운영, 원전 하나 줄이기 등을 꼽는다. 행정이 하려고 하는 정책의 취지를 시민이 공감하고, 그 공감의 바탕 위에서 시민이 자발적으로 참여해야 정책의 목표가 달성된다.

이들 거버넌스 지향형 정책과 사업은 시민(주민)의 참여를 이끌어내기 위해서 정책의 결정과정은 물론이고 실행과정에서 시민이 직접 참여하여 의견을 제시하고, 결정의 권한을 행사하도록 하는 것이 관건이 된다. 행정 공무원이 일방적으로 정책의 방향과 실행계획을 세우고, 시민(대부분의 경우에 전문가)의 (자문)의견을 들어 함께 결정하는 모양을 만들고, 그 실행은 공무원이 행정시스템을 통해 해버리고 마는 기존의 일반 행정의 틀과는 확연히 다른 프로세스를 요구한다.

2. 협치 시정의 평가

(1) 위원회 피로도

서울시에는 이미 148개에 달하는 법정 위원회가 구성되어 활동하고 있다. 비법정 위원회까지 합하면 무려 300여 개에 이른다고 한다. 시 행정 대부분의 영역에 걸쳐 위원회가 만들어지고 정책 영역별로 민간의 의견을 수용하는 채널이 제도적으로 마련되어 있는 셈이다. 하지만 대부분  위원회가 연간 서너 차례 정도 운영되다 보니, 행정부서가 사전에 정해둔 의제만 논의하기에도 벅차다. 그것도 ‘자문’ 수준의 의견청취에 불과하여 실질적 참여가 이루어지지 않는다.

결국 민간 참여의 지속성이 담보되지 않고 형식적으로 운영되면서 참여 동기가 약화되는 악순환이 일어난다. 진정한 의미의 민간 참여라고 하기에는 구조적으로 부실하다는 진단이 일반적이다. 더욱이 위원회의 민간 참여자는 대부분 전문가 위주여서, 일반시민의 참여가 제도적으로 막혀 있다는 점도 문제로 지적된다. 위원회 제도 운영 전반에 걸친 획기적인 개선이 필요하다.

(2) 청책의 실망

청책은 [문제해결형 거버넌스 의제설정] ⇨ [거버넌스 실행의 파트너 초대] ⇨ [민-관 협력적 실행] 이라는 혁신적인 거버넌스 프로세스로 민선 5기에 야심차게 시행된 정책이다. 위원회가 이미 형성되어 있는 정책 과제에서 비교적 포괄적이고 종합적인 의제를 대상으로 삼는데 반해서, 청책은 당면한 문제의 당사자와 해결자가 함께 의견을 나누면서 해결지점을 찾아보는 프로세스라는 점에서 획기적인 거버넌스 프로세스다.

청책이라는 새로운 프로세스를 통해서 당면한 현안을 시정의 의제로 정하고, 이를 해결하고 싶어 하는 민간 주체들을 초대한 것까지는 대단히 성공적이었다. 하지만 이후에 실행과정까지 이어지지는 못했다는 점이 아쉬움으로 남는다. 청책 이후에 해당 부서가 혼자 알아서 집행해 버리거나, 예산이 없어서 시민이 실행에 참여하는 것 자체를 포기하는 경우가 가장 큰 문제로 지적된다.

이미 행정 사업부서에서 진행하고 있던 사업인 경우에는 그래도 사업예산을 조정해서 실행해 볼 여지라도 있지만, 예산상 전용 등의 조정이 불가능하거나 신규 사업에 해당하면 다음 연도에 예산을 확보하기 전에는 아무런 실행사업을 추진할 수 없다. 참여한 시민의 입장에서는 실로 ‘김빠지는 일’이 아닐 수 없다. 청책에 대한 시민의 의욕과 기대는 “역시”라는 실망과 불만으로 전환되어 거버넌스 자체에 대한 깊은 불신으로 드러날 우려가 있다. 이런 과정에서 혁신적인 거버넌스 프로세스라는 정책 취지는 빛이 바랜다.

(3) 중간지원조직의 칸막이 현상

이른바 ‘중간지원조직’이라 불리는 각종 센터들은 민선 5기 협치 시정의 핵심적인 정책수단이다. 마을공동체종합지원센터, 사회적경제지원센터, 청년허브센터, 인생이모작지원센터, NPO지원센터, 혁신지원센터 등 서울시의 주요 혁신정책을 담당하는 중간지원조직의 경우, 민간이 직접 실행을 감당하는 민간위탁의 방식으로 시 행정에 참여하였다. 이들은 민간 진영에서 이미 축적된 전문적인 활동 경험을 효과적으로 시 정책에 끌어들여 활용하는 진화된 거버넌스의 통로 구실을 하였다. 민간의 입장에서도 위원회처럼 자문역에 그치지 않고 정책을 직접 실행할 수 있는 권한을 부여받는다는 점에서 훨씬 진전된 거버넌스 방식이다.

그러나 중간지원조직이 행정과 시민 사이에서 ‘행정을 지원하는 것인지, 시민을 지원하는 것인지’ 애매하다는 평가를 한다. 행정의 사무수탁자로서 행정을 지원하는 것인지, 시민(주민)의 등장과 성장을 지원하는 것인지 불분명하다는 것이데, 사실은 이 둘 다가 중간지원조직의 역할일 수밖에 없다. 중간지원조직의 설립취지가 시민참여형 정책에 대한 행정의 경험 부족을 메우는 것이기 때문에 행정이 시민친화적으로 잘 전환하도록 지원해야 한다. 하지만 중간지원조직이 행정의 ‘시민친화적 전환’을 돕는 것이 아니라, 오히려 ‘관행친화적인 적응’을 요구받고 있다는 점에서 문제가 되고 있는 것이다.

원인은 민간위탁제도의 엄격한 관리시스템에 있다. 서울시정에서 민간위탁으로 집행하는 예산이 약 2조 원에 달한다고 한다. 행정부서의 입장에서는 관리책임을 놓을 수가 없는 것이다. 최근 시의회와 행정은 투명하고 엄격한 민간위탁 사무관리 규정을 만들어 왔다. 이것이 오히려 민간의 자율과 활력을 억제하는 ‘발목잡기’가 되고 있어서 적절한 균형이 요구된다. 공적 책무성에 기초한 공공적인 관리 요구와 민간의 자율성과 창의력을 행정에 적극 도입한다는 민간위탁제도의 취지를 양립시키는 대책이 필요하다.

민선 6기 임기 중반에 들어서는 2016년에는 행정의 리스크 관리가 한층 강화될 것으로 예상된다. 중간지원조직이 기존 행정 관행에 적응하도록 더욱 강력하게 요구받을 것이다. 마을과 청년, 시니어, 사회적경제 등 다양한 정책 영역에서 새로운 시민 주체가 등장하고 서로 연결되면서, 지역사회를 토대로 새로운 연대와 융합의 흐름이 형성되어 가고 있는 시점에서, 행정의 관리모드가 강화된다는 것은 그동안 애써 키워온 활동과 융합의 흐름을 크게 위축시킬 우려가 있다.

현장의 융합 현상은 궁극적으로 ‘지역사회 시민생태계’를 지향한다. 시민사회가 정부의 지원에 덜 매이고 우리 사회가 당면한 시급하고 절실한 문제를 해결해내는 힘을 키워갈 수 있도록, 중간지원조직의 자율과 활력을 더욱 배가시키기 위한 대책이 절실하다. 동시에 책임성을 명확히 하고, 평가의 기준과 방법도 재검토 되어야 한다. 자율성과 효과성이 함께 달성되고, 권한과 책임이 균형을 이루는 개선이 필요하다.

3. 협치 시정의 과제

지역 현장의 융합적 흐름과 행정의 ‘칸막이식 위험-성과 관리 강화’가 동시에 마주보고 부딪친다면 상당한 충격이 발생할 것이다. 그동안 애써 쌓아 온 거버넌스가 위기를 맞을 우려가 크다. 지난 4년 동안 일관되게 추진해온 협치 시정의 성과에서 한 걸음 더 나아가기 위해서는 위험요소와 한계를 진단하고 그 원인을 찾아내서 개선책을 마련해야 한다.

(1) ‘소통과 경청’에서 ‘동행과 협력’으로

서울시는 정보소통광장, 정보소통 백서, 시민 알 권리 10대 원칙 등을 주요 내용으로 하는 <열린시정 2.0 프로젝트> 추진함으로써 정보공개율 97.8% 달성하였다. 주민설명회, 공청회, 설문조사 등의 일상화로 거버넌스의 발전단계 1~2에 해당하는 [정보제공], [협의]의 과제를 이미 상당 수준까지 추진하고 있다.

『서울형 거버넌스 모델 구축방안』 (서울연구원, 2016)

[표4] 거버넌스 발전 단계 (서울연구원)

1단계	▶	2단계	▶	3단계	▶	4단계	▶	5단계
[정보제공]		[협의]		[개입]		[협업]		[권한부여]

민선 5기에서는 시민의 수동적인 참여를 넘어 토론회, 포럼, 원탁회의, 청책, 현장시장실 등을 통하여 시민의 직접적인 시정 ‘개입’을 촉진하면서, 거버넌스 발전 3단계인 [개입] 단계에 진입한 것으로 평가된다. 이제는 실행까지 참여하는 4단계 [협업] 수준을 강화해야 할 시점이다. 민과 관이 협업의 긍정적인 경험을 쌓아가면서 최종단계인 [권한부여]로 진화하는 시도를 추진해야 한다. 3단계 [개입]을 제도화하고, 4단계 [협업] 단계로의 진입을 위한 관행과 제도적 장치를 마련해야 한다. ([2~3단계] ⇨ [3~4단계] 전환)

서울연구원의 최근 설문조사는 협치에 대한 공무원과 시민 사이에 인식차를 분명하게 보여주고 있다. 공무원들은 시민(또한 민간의 전문가)의 ‘의견을 들으면’ 협치한 것으로 여기는 반면, 시민(민간의 활동가 포함)은 ‘직접 결정하고 실행에 참여’해야 협치했다고 생각한다고 한다. ‘참여라고 하면서 동원한다’는 공무원에 대한 민간의 실망감과 불신감은 이러한 인식 차이에서 비롯된다. 협력의 전제는 소통이고, 소통은 경청의 자세에서 시작된다. 협치는 소통과 경청에서 시작하되 동행과 협력으로 나아가야 한다. 서울 시민은 좀 더 능동적이고 적극적인 개입과 함께 책임지는 협력의 단계로 나아가기를 원하고 있다.

거버넌스(협치)는 시민과 행정, 민과 관이 협력하는 것이다. 민관협력은 시민이 참여해야 시작된다. 시민이 직접 정책결정과 실행에 참여할 때 비로소 그 참여 동기가 분명해지고 지속된다. 지속되어야 참여의 수준이 향상되고, 참여의 효능이 실제로 드러나며, 다른 이들도 공감하게 된다. 이 정도 수준에 이르러야 협력의 필요성이 보편적으로 인정되고 이를 안정화하기 위한 제도적인 뒷받침이 따르게 된다. 결국 협치란 시민의 참여가 지속되기 위한 행정의 전략인 셈이다.

시민은 필요와 요구를 드러내고, 해결을 위한 정책의 방향을 스스로 결정하고 집행에 참여하는 경험을 통해서 계획단계에서 생각했던 것과는 다른 현실을 확인하게 된다. 다양한 이해관계의 충돌을 이해하고, 새로운 돌파구를 모색하고, 여러 자원의 소재와 용도, 효과성을 학습한다. 시민은 자신의 필요와 욕구를 공동체와 사회의 필요와 요구로 재해석해 내면서 다른 이해관계와 의견을 가진 사람들과 지속적으로 소통한다. 문제 해결 방향을 모색하고 도출하는 지난한 과정에서 시민은 ‘공공성과 시민성’을 획득한다.

이렇게 일련의 공공성-시민성의 학습과정을 거친 시민은 정책에 대한 훨씬 폭넓고 구체적인 지식을 갖게 되고 행정의 메커니즘도 잘 이해하게 된다. 유관한 사람들(시민, 전문가, 활동가)과 네트워크를 형성하면서 그야말로 훌륭한 공공주체(시민)로 성장한다.

(2) 자치구 분권화와 지역사회 시민력(주민자치력) 강화

서울시는 25개 기초 자치구를 포함하고 있는 광역 단위 자치단체다. 광역과 기초는 별도의 선출 절차를 통하여 권한을 위임받는 단체장이 독립적으로 행정을 이끌어간다. 하지만 행정적으로 특히 상당한 규모의 예산을 매개로 양 자치단체는 상당히 밀착되어 있다. 물론 양측의 입장이 다르겠지만 예산자립도가 매우 낮은 한국 지방차지제도의 현실에서 기초는 상위 자치단체인 서울시에 ‘예속’되기 쉽다. 독립적인 정책예산의 여지가 거의 없는 상황에서 기초는 광역의 예산을 따내기 위해 부단히 애쓸 수밖에  없다.

분권과 자치

서울시의 입장에서 보면, 자치구는 정책의 현장이다. 서울시정의 대부분은 자치구와 연동되어서 집행된다. 상당한 정책이 시정부에서 보조금(자치구경상보조금)을 보내면 자치구가 그 정책을 집행한다. 서울시가 정책 기획을 담당하고, 자치구는 집행을 책임지는 관계다. 이 과정에서 자치구의 구체적 현실이 광역의 정책모델에 함몰되고, 자치구는 권한 없이 집행 책임만 지게 되어 양쪽 사이에 협력 관계가 이루어지지 않는다. 지방자치 시대에 기초와 광역의 법적/행정적 권한의 문제를 떠나, 정책의 실효성이라는 측면에서만 보아도 이러한 전통적인 위계적/하향적 행정은 불합리하다.

기초라 해도 인구가 30만 명을 넘고 60만 명이 넘는 곳도 있다. 천만 인구의 서울시는 거의 웬만한 국가 수준의 행정규모이다. 기초의 형편과 조건은 25개구 모두 각양각색이다. 정책의 중요성과 시급성이 다르고 민간의 여력과 형편에도 차이가 있어서 정책 우선순위가 모두 다르다. 자치구 나름의 독자적이고 독립적인 자치행정의 틀을 구축해야 한다. 지방자치의 기본단위인 자치구가 자치단체로서의 정당한 권한과 적절한 조건을 갖추어야한다.

지난해 서울시장은 2,800억 원의 자치구조정교부금에 대한 권한을 25개 구청장에게 이양한다는 약속을 했다. 의회도 2016 예산안 승인을 통해 최종 수용한 바 있다. 지방분권의 결정적 관건인 예산의 권한을 시장에서 구청장으로 이양했다는 것은 최근 보육예산과 청년수당을 둘러싸고 벌어지고 있는 중앙정부와 지방정부의 비상식적인 갈등상황을 보면 더더욱 값진 지방분권의 진전이다. 하지만 이는 필요조건에 그친다. 자치구 차원에서도 민간으로 권한이양이 동반되어야 한다. 그래야 (광역-기초) ‘분권’이 힘을 가지고 ‘자치’로 나아갈 수 있다. 분권화는 지역사회 시민의 ‘자발적 문제해결능력’과 ‘자립적인 지속가능성’를 촉진하고, 그 힘을 자치구가 파트너로 초대하는 방향으로 향해야 한다. 자치구 차원에서 ‘민-관 거버넌스’가 뒷받침되는 ‘광역-기초 분권화’를 목표로 해야 한다.

근린 거버넌스 토대

자치구 민관 거버넌스 형성은 우선 자치구 지역사회 주민의 협력적 관계망 형성이 전제되어야 한다. 서울과 같은 대도시에서는 자치구라 해도 지리적, 사회경제적 생활권의 범위가 같지 않다. 대면관계가 이루어지고 일상생활이 지속되는 단위는 골목을 매개로, 아파트 단지를 테두리로 하는 ‘동네’, 이른바 근린(近隣, neighbor)이다. 근린은 동(洞)을 경계로 형성되기도 하지만, 동보다도 훨씬 작은 친밀한 관계망이다. 몇 개의 동을 걸치는 경우도 있다. 근린에서는 다양한 시민의 수요를 잘 파악하고, 이용 가능한 자원을 효과적으로 조달하고, 적절한 서비스를 제공할 수 있어서 전달체계의 비용을 줄일 수 있다. 이른바 ‘범위의 경제’가 달성되는 곳이다. 진정한 지방자치는 중앙과 지방 간 분권이 기초가 되고, 여기에 지역사회 주민들의 능동적 참여가 동반할 때 달성된다. 또한 지역주민의 참여는 근린단위에서 가장 효과적으로 일어난다. 근린 차원에서 주민들의 자발적 활동과 지역적 협력이 활발히 일어나고, 그를 토대로 상향적으로 협력관계가 쌓여갈 때 비로소 자치구 차원의 협치가 튼실하게 돌아간다.

근린이 일상생활이 지속적으로 영위되고 이웃관계가 이어지는 관계망이라면, 이러한 일상적 관계망이 자치구 민관협력의 토대가 되어야 한다. 민관협력이 단지 지역에서 힘을 가진 명망 있는 인사들, 유력 기관이나 단체 대표들이 아니라 평범한 주민이 참여할 수 있도록 해야 한다. 근린 수준에서 벌어지는 주민 활동과 모임들이 민관협력의 기초가 되어야 한다. 그동안 마을에서 새롭게 등장한 다양한 주민모임들, 동네 문제를 해결해 보겠다고 나선 마을기업들, 이미 오래전부터 마을에 터 잡고 복지, 교육, 의료, 문화, 생태환경 등 전통적인 시민의제들을 생활 영역에서 고민해 온 풀뿌리 활동가들과 단체들이 바로 근린 거버넌스의 주체들이다. 동주민센터를 거점으로 마을 일을 해온 주민자치위원들과 부녀회장, 청년회장 등 지역의 유력한 유지들이 또한 근린 거버넌스의 키맨들이다. 비록 정치적 지지 성향이 서로 다르고, 지역에 살아온 세월과 경험에 차이가 있어도 한발 다가서서 조금씩 친해지고 어울리다 보면 별 다를 것도 없는 곳이 바로 동네다.

근린은 공간을 계기로 시작되고, 공간을 매개로 어울리고, 공간을 거점 삼아 협력이 작당된다. 행정이 관리하던 공간을 주민 관리로 넘기고, 민간이 직접 소유(임대)하는 공공 공간을 자꾸 만들어내야 한다. 서울시 도시재생 정책은 그 동안 학습과정을 거치면서 ‘협치친화적’으로 진화하고 있다. 도시재생은 지역의 경관은 물론이고, 개별 주거와 공공 공간을 마을친화적으로 조성하는 것을 목표로 삼는 정책이다. 도시재생 정책은 관계 중심적 마을정책과는 달리 공간, 부동산, 건축 등 물리적 자원(수단)을 잘 다루고 조달할 수 있다. 재건축, 재개발이 불가능해진 현재 시점에서 도시 미래의 ‘재생적’ 전환을 주도할 정책분야이다. 소프트웨어와 휴먼파워, 그리고 여기에 하드웨어가 잘 결합해야 시너지가 생겨 지속가능하다.

(3) 시정 협치와 지역 협치의 공진화 (共進化, Co-evolution)

시민사회의 칸막이와 지역사회의 중요성

시정의 사업부서별 칸막이가 시민사회의 의제별 칸막이 현상을 유발하고 강화하는 경향이 있다. 이른바, ‘민간의 칸막이’ 현상이다. 행정의 사업부서별 칸막이가 시민사회의 의제 전문성과 결합하여, 시민사회의 영역 간 넘나듦을 제한하는 것이다. 이는 물론 90년대 이후 시민단체의 분화와 전문화 흐름에 따른 긍정적인 일면을 갖기도 한다. 하지만 오늘날 대부분의 공공적 문제들이 복합적 원인을 갖고 있어 종합적 해결수단이 요구되므로, 다양한 시민주체와 다양한 정보, 자원이 융합될 때 해결가능성이 높아진다.

시민사회의 칸막이는 전문가주의를 점점 강화하는 데서 발생한다. 특정 분야 내부에서만, 더욱이  전문가들끼리만 모여 문제를 해결하려 할 때, 시민의 참여가 부차적인 것이 되고 심지어는 배제된다. ‘시민운동에 시민이 없다’는 탄식이 나온 지 이미 오래됐다. 행정 및 시민사회(단체)에서 나타나는 칸막이 현상과 전문가 중심주의를 극복하려면, 문제가 종합적으로 드러나고, 그 문제의 당사자들이 살고 있는 ‘지역사회’가 정책의 장소로 부각되어야 한다. 아울러 그 지역사회의 주민들이  문제해결의 주체로 등장해야 한다. 그래야 문제해결의 가능성이 높아진다.

협치서울과 자치구 분권

대부분의 서울시 정책들은 지역사회 주민들의 자발적 참여를 이끌어내야 비로소 그 정책의 결실을 맺을 수 있다. 또한 지역사회 주민의 자발적 참여와 능동적 활동을 끌어내려면 자치구의 협치지향적인 행정의 역할이 매우 중요하다. 따라서 시정 차원의 협치 노력은, 불가피하게 자치구 차원의 협치 노력과 연결되지 않으면 안 된다. 그러나 자치구라 하더라도 시정책에 전적으로 민감할 수는 없다. 자치구별로 우선순위가 높고, 추진동력이 강력한 정책 분야가 다르기 때문이다. 그러므로 서울시는 정책별로 연동 효과가 큰 자치구와 먼저 긴밀하게 협력하여 추진하고, 그 실행의 결과로 얻어지는 시행착오의 경험을 바탕으로 전체 자치구로 확산하는 단계적 전략을 사용해야 한다.

그렇지 않으면, 자치구는 그야말로 재정과 시책을 앞세운 시정부에 일방적으로 동원되고, 정작 주력하고픈 영역에 집중하지 못하게 된다. 서울시는 자치구 마다 잘하는 정책을 발굴하고, 이를 타 자치구가 벤치마킹할 수 있도록 지원하는 전략을 수립해야 한다. 자치구가 정책을 주도하고 시정부가 지원하는 광역-기초 간 새로운 협업관계를 촉진하는 거버넌스 관행을 만들고 제도화해야 한다.  분권은 협력의 기초이자 협력의 결과이다. 광역-기초 사이의 협력은 상호 인정과 역할의 분담을 통해서만 가능하다. 따라서 협치시정은 현장(근린-지역이라는 생활세계)의 요구(해결해야할 과제)와 역동(해결에 나서는 시민행동)에 민감한 협치구정체계를 구축한다는 목표를 정조준해야 한다.

Ⅳ. <협치서울 2.0> 추진 목표

1. 전략기조

(1) 기본방향

협치란 행정이 공공정책 과정에서 시민의 참여를 촉진함으로써 공공정책의 효과를 높이고 시민(자치)력을 성장시키자는 것이다. 시민참여의 과정을 효과적으로 지원할 수 있도록 행정관행과 제도를 시민참여형으로 혁신하는 것이다. 시민의 입장에서 보자면 인간답게 살아가는데 시급하고 절실한 여러가지 사회 문제를 잘 해결하기 위하여 각종 정책 결정과 실행과정에 직접 참여하는 것이다. <협치서울 2.0>을 추진해가는 핵심가치를 장소기반, 관계지향, 시민주도, 세 가지로 압축해본다.

이에 반해 관치(官治)는 장소기반/관계지향/시민주도에 대응하여, 속도(장소 소멸)/효율성(관계 소멸)/관주도로 특징지을 수 있다.

‘장소기반’과 지역사회 토대 구축

장소란 시민이 일상을 영위하는 삶터를 의미한다. 학교와 구멍가게, 어린이집이 자리 잡고 있으며, 이웃들이 지나며 마주치는 골목과 거리, 주민이 대면관계를 형성하고 반복되는 일상이 이루어지는 ‘동네’를 말한다. 바로 일상의 장소인 동네(지역)가 정책의 주요한 요소가 되어야 한다. 그래야 문제의 복잡성이 포착되고 정책의 구체성이 감지된다. 장소기반은 공공정책이 탁상공론을 피하고, 전문가주의의 협소한 진단을 넘어설 수 있는 가장 손쉬운 길이다. 무엇보다 해결해야할 문제의 당사자가 살고 있는 곳이고, 당면한 문제를 해결하려는 의지가 모이는 곳이다. 문제해결에 필요한 자원이 연결될 가능성이 가장 높은 곳이다. 의제 중심적인 접근이 문제해결의 주체와 만나지 못한 채, 당위 확인과 계획짜기에 매몰되는 우를 범하기 쉬운데, 바로 장소에 기반을 두지 못하기 때문이다. 이제는 ‘의제’에서 ‘장소’로 정책의 초점이 이동되어야 한다. 그래야 지역사회 시민의 연결망이 형성되고, 지역사회 문제를 해결해내는 경험과 방식이 쌓여간다.

공간(space)이 추상적인 의미라면, 장소(place)는 구체적인 의미이다. 즉 특정의 지리적 위치성을 가지고, 그 장소를 둘러싼 사람들의 관계와 사연들이 묻어있는 공간을 의미한다.

‘관계지향’과 시민력의 강화

정책은 가시적인 문제해결을 목표로 하지만, 그와 함께 추구되어야 하는 목표가 바로 관계지향이다. 시민이 속속 등장하고, 등장한 시민이 지속적으로 참여하도록 하려면 ‘시민 간의 관계’가 형성되어야 한다. 일반적으로 시민(주민)은 ‘친밀한 관계’(親密圈, intimate sphere) 속에서 쉽게 등장하고, ‘공공적인 공론’의 과정(公共圈, public sphere)에서 성장한다. 모든 공공정책, 특히 협치 지향적 정책은 시민(주민) 주체를 얼마나 잘 등장시키고, 등장한 시민을 연결시켜 관계를 형성했는가를 목표로 삼아야 한다. 또한 형성된 관계가 지속적이려면, ‘공적 주체’(시민성)로 성장하는 경험을 쌓아가야 한다. 참여한 시민이 다양한 입장과 의견을 공감하고 토론하면서(숙의), 결정을 합의해 가는 ‘공론장’을 통해서 비로소 ‘공적 결정의 권한’을 실감하고 공적 주체로 성장한다.

‘시민주도’와 협치 행정

정책추진 과정에서 시민이 얼마나 주도성을 발휘하고 문제 해결의 경험을 얻는가가 중요하다. 이는 정책의 주체인 행정이 시민의 주도성을 얼마나 잘 촉진하고 수용하는가와 직결된다. 민-관의 협력적인 문화와 제도로서 거버넌스가 잘 작동하고 있는가를 살펴보아야 한다. 행정은 시민과 잘 협력해야 하지만 협력할 시민이 늘 준비되어있는 건 아니다. 우리 행정의 역사상 시민은 오히려 통치의 대상으로 취급되어왔으니 어쩌면 당연하다. 때문에 행정은 협력할 시민을 등장시키고 성장하도록 돕는 것까지도 임무이다. 그동안 행정이 공공정책을 주도해왔고, 여전히 엄청난 규모의 행재정적 자원을 가지고 있기 때문에 행정이 능동적으로 협치에 나서야한다. 선제적으로 협치지향적 행정 혁신을 추진해야 한다.

(2) 최소목표

민선 6기는 이제 2년 남짓 남았다. 따라서 <협치서울 2.0>의 추진은 시간적 제약을 가진다. 물론 협치가 개별 단체장의 특수 과제가 아니라, 우리시대의 전략적 전환의 과제임에는 틀림없지만 집중해서 성취할 목표를 정할 필요가 있다. <협치서울 2.0>은 협치기반, 지역협치, 협치실행 세 영역에서 그 최소목표를 설정한다.

2. 협치 기반 조성

서울시정-구정 전반에 걸쳐 협치 행정이 제대로 자리 잡기 위해서는 ① 협치에 대한 인식 개선과 ② 지속적인 평가와 보상, 그리고 ③ 제도적 정비가 함께 어우러져야 한다. 협치는 사업이나 업무가 아니다. 행정부서의 직무로 설계되어 사업으로 집행하면 되는, 그런 성격의 정책이 아니다. 협치는 ‘행정문화’이다. 따라서 공무원이 업무에 임하는 일상의 태도와 업무 프로세스 전반을 지배하는 철학이자, 사고방식이며, 행동 양식이다. 따라서 행정 전반에 걸쳐 구석구석 세심하게 협치지향적 문화가 깔리고, 공무원들이 여기에 점차 익숙해져야 비로소 협치 행정이 달성되고 진화한다. <협치서울 2.0>의 가장 기본적인 목표는 바로 여기에 맞추어진다. 협치 행정의 기반을 조성하는 일이다.

(1) 협치학교

서울시와 25개 자치구 공무원들이 모두 1년 내내 협치를 이야기하고 궁리해야 한다. 왜 협치가 필요한가? 협치는 행정의 공공정책에서 무엇을 해결할 수 있는가? (또는 무엇을 해결하려고 하는가?) 내가 실천할 수 있는 협치는 무엇일까? 협치를 위해서 필요한 정보와 자원, 네트워크는 무엇이며, 어떻게 발굴 · 연결해야하는가? 이런 질문을 끊임없이 던지고 답을 모색하는 과정이 늘 이루어져야 한다.

이를 체계적으로 유도하고 지원하기 위하여 협치 학교를 설립하여 운영한다. 협치 학교는 강좌식 집합교육 방식을 과감히 탈피하여 설계한다. 공무원이 자신의 업무 속에서 협치지향적인 실행 목표를 세울 수 있도록 action learning 체계를 마련한다. 아울러 협치로 함께 실행에 참여할 민간 및 행정 파트너를 발견하고, 파트너십을 형성하는 것이 교육과정의 목표가 되도록 설계한다. 협치  학교의 기본 교육과정은, ① 시대적 과제인 협치에 대한 이해  ② 협치 의제의 추출과 파트너십 형성 ③ 2017 협치 사업계획 수립이라는 실천목표를 중심으로 설계한다.

(2) 모니터링-평가시스템

모니터링-평가는 행정 내부에 협치 기반을 조성하기 위한 가장 중요한 제도적 장치이다. 모니터링-평가는 협치의 시도를 확인하고, 그 과정에서 얻은 경험을 해석하고, 경험의 의미를 행정 전체와 공유하는 절차다. 이러한 환류를 통하여 협치의 긍정적 경험을 행정 내부에 내재화시키고, 경험을 ‘관행’으로 지속시키며, 결국에는 ‘제도화’로 고정화(안정화)시키는 것이다.

경험	⇨	관행화	⇨	제도화
협치 인식 개선 □ 협치 문화 형성 □ 협치 제도 구축

모니터링-평가는 ‘감시와 추궁’이 아니라 ‘해석과 공유’의 과정이 되어야 한다. 물론 타자로부터 평가가 실시되므로 그 자체로 ‘평가 당하는’ 외관이 있는 것은 사실이나, 새로이 추진하는 일일수록 평가와 추궁보다는 ‘해석과 격려’, ‘공유와 보상’의 성격이 상대적으로 강해야 한다. 이른바 새로운 직무상 태도와 활동방식에 적응하는 과정에 따르는 ‘노고와 실패의 위험’을 조직이 감당하지 않고, 구성원인 공무원 개인(부서)에 떠넘기는 것은 바람직하지 않다. 보상은 인사상의 이익으로 연결되어야, 협치가 공직사회에서 직무상, 윤리상 추구해야할 방향으로 안착할 수 있다.

협치지향적 평가기준을 마련하는 일도 중요하다. 과정을 중시하는 outcome-base의 평가기준, 참여자 자기주도형 평가의 방식, 참여자-이해관계자 다중적 평가방식 등 혁신적인 평가제도의 설계가 필요하다. 일반시민의 접근성이 높은 ‘온라인 플랫폼’ (가칭 ‘협치 신문고’) 형식의 모니터링제도와 전문가 중심의 ‘민관합동 모니터링단’이라는 on-off 투 트랙으로 운영하는 것이 필요하다.

(3) 협치 제도 개선

지금까지 협치 시정에서 드러난 문제들을 두루 해결하도록, 우선 제도상 개선을 할 필요가 있다. 4대 제도개선 과제를 잡아보면, 협치 제도의 가장 일반적인 형태인 위원회제 개선과 민선 5기에 적극 시도된 혁신형 중간지원조직의 민간위탁제 개선, 협치지향적 일반 행정절차 개발, 그리고 협치지향적인 예산제도 설계다.

위원회 운영개선

관주도적 운영의 관행을 과감히 뛰어넘어, 전문가는 물론이고 일반 시민들이 참여하여 실질적인 기여를 할 수 있도록 운영상의 개선이 시급하다. 민간위원들의 위원회 활동을 지원하는 전담공무원 및 민간인사의 배치, 민간위원 중심의 사무국 운영, 나아가 자문청취 수준을 넘어 실행참여를 보장하는 워킹그룹 운영 등등이 대안이 될 수 있다. 위원회가 자율적으로 새로운 의제나 활동을 파일럿처럼 시도해볼 수 있는 예산을 마련하는 것도 매우 실효적인 대안이다. 위원회 운영상의 개선책을 마련하는 일은, 이미 거의 모든 영역에서 작동 중인 시정 거버넌스 체제를 전반적으로 개선 촉진하게 되므로, 제일 우선적으로 추진되어야 할 사항이다. 모든 위원회에 적용되는 일반운영 모델과 위원회별 맞춤형 운영개선안을 마련하는 것이 효과적이다.

민간위탁제 개선

혁신정책을 수행하는 중간지원조직들이 시민(주민)의 참여를 촉진하고, 참여한 시민의 실행력을 높여가려면, 매우 실천적이고 세심한 멘토링 지원체제를 운영해야 한다. 시민과 함께 하는 사업은  과업을 사전에 명백하게 정의하기 어려운 경우가 많다. 따라서 실행과정에서 현장의 다양한 상황변화에 민감하고 유연하게 대응해야 하는 중간지원조직 업무의 특성을 감안하고 존중해야 한다. 중간지원조직에게 상당한 수준의 자율성과 사후 평가방식을 적용할 필요가 있다. 예산편성과 예산집행의 유연성, 평가기준과 평가방식의 혁신 등 제도적 개선이 필요하다.

협치지향적 일반 행정절차 개발

통상 행정은 실국 산하의 과(課)를 중심으로 이루어진다. 따라서 이들 과가 수행할 수 있는 협치지향적 행정 관행을 만들고 제도화하는 것이 협치 행정혁신의 기초가 된다.

[표5] 정책단계별 협치과제와 행정프로세스

정책단계	협치 과제	협치지향적 행정프로세스
입 안	시민 참여형 입안	- [청책]형 의제설정 프로세스 - 문제진단, 과제설정, 파트너 발굴
실 행	융합적 정책-사업 설계	- 공동목표와 실행계획 및 역할분담 - 민-민-관-관 working group형 실행조직 : 합동실행단, 공동사업TF ex) 찾동추진단, 원전줄이기 실행본부 등 - 협치적 통합예산제 등
평 가	협치적 평가시스템	- 민-민-관-관 합동 모니터링단 - 참여자 주도형/융합형 평가모니터링 - outcome/output 평가지표 개발

즉, 정책의제의 발굴과정(문제 진단 시 시민 당사자의 초대, 문제 진단 및 의제설정 워크숍 등), 정책파트너 연결(민간 파트너와 행정 타부서 및 자치구담당자 등 민-관-관의 협력 파트너십 형성, 융합적 정책사업 설계(타 부서의 유관 사업들과 연계하여 융합사업으로 공동설계하고 각자의 역할을 분담), 워킹그룹형 협동적 실행조직 (합동실행단, 공동사업TF 등) 등 정책의 [입안]-[실행]-[평가환류] 전체 과정에 걸치는 일관된 협치지향적 행정프로세스를 개발하고 이를 매뉴얼로 만들어 협치 행정을 유도해야 한다.

이러한 협치지향적 행정의 절차에서는 ‘발견-구성-창발’을 핵심 포인트로 삼는다. 발견이란 행정주체와 시민들이 새로운 의제를 발견하고 입안하는 것이며, 구성이란 시민들 스스로 정책을 개발하여 과정적으로 만들어가는 것이다. 창발(emergence)은 협치의 논의 과정에서 색다른 의제가 창발되는 것을 의미한다.

[그림2] 협치지향적 행정프로세스의 주요 개념

협치 예산제 실시

현행의 부서독립형 예산제도는 근본적으로 행정부서 칸막이를 유발하고, 시민사회의 칸막이 현상에도 영향을 미치고 있다. 협치지향적인 예산제도의 설계는 협치제도 개선의 관건적 사항이다. [입안-집행-평가]라는 사업절차에 대응하여 예산은 [편성-집행-정산]이라는 절차를 통하여 작동하는데, 부서독립적인 예산과정을 넘어서는 통합적인 예산절차가 필요하다. 아울러 예산이월의 유연한 허용, 예산항목의 전용 등 실행과정에서 유연하게 대응할 수 있는 유연예산제의 도입이 절실하다. 협치특별회계와 협치기금 등이 검토될 필요가 있으며, 주민참여예산제를 협치지향적으로 개선하는 방안도 유력하다. 예산제도가 개선되기 전이라도, 독립적인 부서별 예산제도 아래에서 ‘통합 공모제’ 등을 통한 운영상의 묘를 살리는 방안도 마련할 필요가 있다.

주민참여예산제 4년차를 맞이하여, 자치구의 민원사업용 재원으로 악용(?)되고 있다는 평가가 제기되어, 참여예산의 근본취지를 살리는 방향으로 제도개선을 준비하고 있다.

3. 지역 협치

(1) 지역사회 시민생태계 조성과 협치구정의 틀 형성

지난 4년간 마을공동체, 사회적경제, 지역복지, 인생이모작, 청년 등의 혁신정책을 통하여, 지역사회를 기반으로 등장한 다양한 주민활동과 크고 작은 주민모임들이 서로 연결되면서 이러저러한 교류와 협력이 시도되고 있다. 이들의 연결을 촉진하고 협력을 지원함으로써, 지역사회의 시민생태계를 조성하여 지속가능하고 문제해결 능력이 있는 지역사회의 시민력을 강화해야 한다. 이는 근린 단위의 주민활동을 더욱 확장하고, 지역사회 차원의 ‘공공적 협력의 공론장’을 형성함으로써 가능하다.

지역사회 내 다양한 분야에서 각기 활동하는 여러 주체들이 지역차원의 당면과제를 합의하고, 의제를 공유함으로써 지역사회에 공론이 쌓인다. 그 과정에서 서로 신뢰가 생기고, 각자가 가진 역할과 정보와 자원을 알게 되면서, 서로 협력할 수 있는 사항이 구체화되어 협력이 훨씬 쉬워진다. 지역의 공론장은 열려있어야 하며, 그래야 다양한 주민들이 들락거리며 관계를 만들어갈 수 있다. 공론장의 개방성을 유지하지 하는 한편, 공론의 성과를 잘 공유하고 진전시켜가기 위해서는 집중해서 관리하는 사람이 필요하다. 관계는 정성이 들어가야 유지되는 법이다. 요즘처럼 어디라도 일손이 부족하고 바쁘게 돌아가는 현장의 흐름에서는 더욱 그렇다.

협력적 공론이 쌓여가다 보면 자연스레 협력적 실행을 위한 ‘연대체’가 요구된다. 실행과정에서  역할을 분담하고, 분담한 역할을 책임 있게 실행하고, 나아가 성과를 모으고 조율하는 비교적 안정된 조직체가 필요하다. ‘지역사회 시민연대체’ 성격의 협력네트워크가 구성된다면, 지역의 공론장(과정)은 더욱 안정되고, 그 실행의 관리가 보장되므로 지역차원의 연대와 협력 수준은 한층 진화할 수 있다. 지역사회의 협력적 공론장과 지역사회 시민연대체가 형성되면, 여기에 구청장이 결합하여 자치구 차원의 협치 테이블을 구성한다. 자치구 행정을 책임지는 구청장과 지역사회 민간의 연대체가 지역의 문제와 과제를 협의하고 민관이 협동해서 해결할 계획을 수립하여 실행한다면, 협치구정의 기본틀이 마련된다고 할 수 있다.

(2) 협치 구정 구축 전략

분권적 특성화와 지역사회 시민생태계 조성을 목표로 하는 협치 구정의 틀을 만드는 전략으로 4가지 요소를 활용할 수 있다. 이는 물론 앞에서 검토한 지역사회의 협력적 공론장의 성과에 의존한다.

『서울형 거버넌스 모델 구축방안』 (서울연구원, 2016) 참조

첫째, 자치구 ‘협치협의회’의 구성이다. 지역사회 시민연대체와 자치구청장이 거버넌스 협의체를 구성하는 것이다. 둘째는 ‘지역사회 전략계획’이다. 자치구 협치협의회가 지역의 핵심 과제를 함께 협의하여 협력실행 계획을 수립하는 것이다. 셋째는 전략계획의 실행을 촉진, 지원할 ‘중간지원조직을 통합’하여 지원기능을 향상시키는 것이다. 현재 자치구에서는 마을공동체, 사회적경제 및 찾아가는 복지사업 분야에서 중간지원조직이 활동하고 있다. 대부분 2~3인의 실무자가 행정실무 처리하기에도 버거워서, 정책기획력을 가지거나 구청과 대등한 거버넌스 협상력을 발휘하기에는 턱없이 열악한 실정이다. 그나마도 직영으로 운영하는 자치구도 많아 민간의 주도성을 발휘하기에는 한계가 있다. 넷째는 자치구 협치조정관제다. 협치협의회가 구성이 되고, 융합적 중간지원조직이 활약한다 해도, 현재 자치구 민관 협치의 수준을 보면, 많은 시행착오와 소통의 비용을 치러야 한다. 이러한 소통장애를 효과적으로 극복하고 민-관 사이의 통역을 촉진할 전담인력이 절실하다. 지역사회의 민간 진영이 신뢰하고 행정의 시스템을 잘 아는 (민간)인사가 행정 공무원의 지위를 가지고 활약할 수 있도록 한다.

서울시는 이러한 자치구 차원의 협치틀 형성과정에서, ‘지원’하는 입장을 지키는 것이 중요하다. 일단 지역사회의 민간 진영이 결심하고, 여기에 구청장이 동참하여야 비로소 가능한 일이기 때문이다. 서울시가 정책을 일괄적으로 시행하려고 할 때에는, 지역의 형편과 의지를 고려하지 못하게 되고 지역 나름의 속도를 추월하여 압박하게 될 가능성이 높다. 지역사회의 민간과 자치구청의 자발적 판단과 지역별 조건에 기초한 실행 프로세스를 존중하면서 시는 장애를 제거하고 지원책을 제공하는 역할에 머물러야 한다. 자치구별로 형편과 속도에 따라 유형별로 맞춤형 지원책을 마련하는 유연한 자세도 필요하다. 앞서는 자치구와 좀 더 준비가 필요한 자치구 등, 각기 유형별로 시범구를 정하여 집중 지원하면서 단계적으로 확산하는 방법을 사용해야 한다. 서울시와 자치구는 ‘새 길’을 내는 마음으로, 협치 정책의 목표와 의미를 충분히 공유하고, 2인 3각으로 뛰듯 세심한 협력이 필요하다.

4. 협치실행

(1) 협치 실행의 목표

협치 실행의 목표는 협치지향적인 정책 실행의 경험을 통하여, 시정 및 구정의 협치 행정을 한 단계 진화시키는 것이다. 서울시는 이미 실국별로 협치 정책을 펴고 있다. 부서에 따라서는 대단히 모범적인 협치의 성과를 거둔 경우도 있다. ‘원전 하나 줄이기’가 그 대표적인 사례로 평가받고 있다. 대체로 여러 부서에서 시민 참여를 목표로 관리하면서 사업수행 과정에 많은 시민이 참여하고, 참여한 시민은 서로 연결되면서 더욱 높은 단계의 참여를 기대하고 있다.

마을공동체 사업 역시 대표적인 협치 성공사례다. 지난 4년간 10만여 시민이 참여하고 3천여 주민모임이 형성되고, 모임들이 서로 연결되면서 상호 교류와 협력이 모색되고, 면(面) 단위의 관계망으로 확장되고 있다. 푸른도시국의 ‘서울 꽃으로 물들다’ 역시 좋은 사례이다. 2013년에 시작된 이래 3년 동안 18,000여 명의 시민이 참여하고, 조경아카데미를 이수한 시민이 무려 1,200명이나 된다. 무엇보다 3년이라는 만만찮은 교육과정을 모두 이수한 99명의 시민정원사가 탄생하였다. 이런 경우, 시민의 등장을 더욱 촉진하고, 등장한 주민의 연결현상을 그 다음 단계로 진화시키는 것이 협치 실행의 목표가 되는 것이다. 협치가 어딘가에 별도로 존재하는 것이 아니고 이미 실행하고 있는 사업들을 협치적으로 유도하고, 이미 협치적으로 추진하고 있는 사업은 그 다음 단계의 목표로 진화시키는 것들이 협치 실행의 목표다.

(2) 협치 실행의 전략

협치 실행을 좀 더 효과적으로 추진하기 위하여, 이미 지적한 ‘장소기반’, ‘관계지향’, ‘시민주도’의 핵심가치를 전제로 해서, 몇 가지 전략적 기준을 정해본다.

협치 실행의 ‘Step-Up 전략’

협치의 당사자는 ‘행정과 시민’이다. 시민과 행정이 협치에 대한 긍정적 경험을 공유하고, 이미 추진해온 협치 시정을 한 단계 업그레이드 하는 것을 목표로 한다. 따라서 기존 협치 정책과 활동의 걸림돌에 대한 구체적이고 실용적인 개선안을 마련하여 추진한다. 그리하여 협치 실행의 ‘경험’을 촉진하고, 협치 행정의 ‘관행’을 강화하여 협치 시정의 ‘제도화’로 귀결시키는 Step

-Up 전략을 추진한다.

협치 실행의 ‘융합 전략’

행정의 부서별로 추진하는 정책들이 서로 연결되고 융합적인 목표로 재설계되면 행정자원을 절약하면서도 시너지를 만들어 더욱 높은 수준의 정책성과를 낼 수 있다. 정책의 수혜자인 시민의 입장에서도 종합적인 행정의 움직임이 편리하고 체감이 높아진다. 따라서 단위 부서별 정책 칸막이를 넘나드는 ‘정책융합형’ 협치 실행을 추진한다. 한편 시민사회(단체)의 경우도 각기 전문분야별 활동을 넘어서서 융합적인 공동사업을 추진함으로서, 의제별 민간 칸막이와 지역사회와의 분리 현상을 극복한다. 여기에 시민체감형 또는 문제해결형 미션을 내걸고, 미션 달성을 위해 개인과 단체, 영리와 비영리, 광역과 기초정부를 구분하지 않고, 각자가 하고 싶은 활동을 ‘따로 또 같이’ 추진하는 ‘시민행동형’ 협치 실행을 추진한다.

협치 실행의 ‘선택과 집중 전략’

<협치서울 2.0> 1차 년도에는 협치를 통하여 가장 긍정적인 경험과 성과를 거둘 수 있는 정책과 사업을 중심으로 실행하는 것이 좋겠다. 협치가 아닌 시정이 없다 시피한 마당에, 모든 정책과 사업을 다 잘하려고 할 때 아무것도 하지 못할 수 있다. 1~2차 년도는 ‘협치 도약’을 위한 디딤돌을 놓는다는 마음과 시범적인 사업을 한다는 자세로, 선택과 집중을 하여 임펙트를 만드는 일에 주력하는 것이 좋다. 선택과 집중을 위한 기준으로 ‘SMART’ (Specific/ Measurable/ Action oriented/ Realistic/ Time limited) 기준을 검토할 만하다.

(3) 협치 실행 사업 예시

협치 실행 사업은 그 규모와 수준에 따라, ‘만만 협치’, ‘중범위 협치 실행’, ‘협치 빅프로젝트’ 3단계로 구분해 본다.

[표6] 협치실행의 유형 예시

구 분	시민분야	지역분야	목 표
‘만만’ 협치	각 부서별로 기존 사업 및 청책 100대 의제 중 실행		시민의 등장과 연결 촉진
중범위 협치	10대 시민의제	10대 시민의제 中 지역화에 적합한 의제 추진	협치 기본체계 구성
협치 빅프로젝트	빅 프로젝트	주요 자치구의 혁신전략 의제 추진	국가적 의제로 진화

‘만만’ 협치 실행

실국의 각 부서들이 파일럿 개념의 낮은 수준의 협치를 경험하고 나서, 2017년도 협치 사업계획으로 제출할 수 있도록 하는 ‘작고 만만한’ 협치 실행 사업이다. 각 부서에서 협치를 실천적으로 궁리해보고 연습해본다는 정도로 부담을 낮추어서 협치를 요리조리 ‘만져보는’ 사업으로 추진해보자는 것이다.

하지만 파일럿이라 해서 목표가 없지는 않다. ‘시민주체의 등장’을 우선 목표로 잡는 것이 좋다. 그동안 행정이 혼자 추진한 사업이라도 시민이 함께 참여할 수 있도록 사업추진 방법을 변경하는 것이다. 시민과 파트너십을 맺는다는 자세로 대화를 시도해보고, 그 과정에서 민관협력의 어려움과 촉진 방법을 터득해가는 것이다. 협치추진단은 이런 과정을 모니터링하면서 적절한 컨설팅을 제공한다.

결국 ‘만만 협치’ 실행은 서울시정-구정 전반에 걸쳐서, 시민들의 ‘공공 참여’를 널리 촉진하는 역할을 하게 된다. 행정 부서별로 추진되는 다양한 정책/사업 영역에서 시민들이 공공과 접촉하고 민관협력을 경험하면서 시민참여의 보람과 가능성을 확인하고, 참여한 시민들끼리 연결되면서 스스로 학습할 수 있는 네트워크를 가지도록 하는 것이다.

중범위 협치 실행

실국에서 추진하고 있는 전략사업 중에서 협치의 3대 핵심가치인 ‘장소기반’, ‘관계지향’, ‘시민주도’에 가장 민감한 사업을 선정하여 협치지향적으로 집중 추진하는 사업이다. 이미 서울시정은  협치지향적 노력을 해왔고 그 성과도 적지 않다. 대부분의 부서 사업들이 ‘시민의 등장’이라는 성과를 내고 있다. 문제는 등장한 시민을 그 다음 단계로 진화시키는 방안을 못 찾고 있을 뿐이다. 사실 이는 행정 스스로 하기에 결코 쉽지 않은 과제다. 참여한 시민이 스스로 연결되면서 좀 더 주도적인 역할을 찾아가는 과정이 나와하는데, 더욱 세밀하고 집중적인 멘토링이 필요한 단계이다. 그만큼 손이 많이 가는 과제라는 것이다. 시민은 ‘단순참여’에서 ‘직접적 개입’으로 나아가고 싶어 하는데 이러한 욕구를 행정이 어떻게 수용하느냐가 관건이다.

따라서 시민의 욕구를 잘 알고, 시민이 어떤 과정을 거치면서 협동하게 되는지 잘 파악하면서 촉진하는 수단과 방법을 지원하는 시스템이 꼭 필요하다. 민간 활동가의 집중적인 코디네이팅과 세심한 멘토링 시스템을 구축해야 한다. 그리고 더욱 폭넓은 시민의 참여를 이끌어내야 사업의 대중적 동력이 생겨 추가적인 추진력이 나오기 때문에, 시민체감적이고 문제해결형 사업으로 재구성해야 한다. 또한 시민 개개인 누구라도 각자의 처지와 형편에 따라 손쉽게 바로 참여할 수 있는 ‘시민행동형’ 사업으로 재구성하는 것이 필요하다.

협치 빅 프로젝트

서울시는 광역자치단체 이상의 의미를 가진다. 인구의 20%가 넘는 1천만 시민이 살고 있지만, 정치, 경제, 사회, 문화 등 그 비중으로 치면 90%를 넘는다고 한다. 블랙홀이라 부를 정도로, 모든 면에서 서울 집중도가 높다. 그만큼 한국 사회의 문제도 서울에 집중되어 있다. 그래서 그 해법도 나올 가능성이 높다. 인적, 물적 자원도 서울에 집중되어 있으니 더더욱 그렇다. 서울이 뭔가를 잘 하면, 다른 지역이 상대적 박탈감을 가지게 되는 경향이 있다. 정보와 인프라 모든 자원이 다른 지역에 비해 압도적으로 풍부한데다 거의 독점적으로 집중되어 있는 기형적인 불균형 상태에서 어쩌면 당연하다. 심지어 서울이 정책적으로 성공하면 그 성공으로 인하여 오히려 서울 집중 현상을 강화하기도 한다는 점에서 더욱 심각하다. 서울은 ‘맏형’ 같은 입장을 인정해야 한다. 따라서 서울의 성공이 한국사회의 성공에 닿아야 한다. 서울의 희망을 우리 사회의 희망으로 연결할 수 있어야 한다. 도시로서 이미 ‘과밀’ 상태인 서울과 사회경제적으로 ‘붕괴’가 가속화 되고 있는 지방이 모두 함께 살 수 있는 방안이 나와야한다. 그 공생의 길을 서울이 먼저 ‘자임’하고 나서야한다. 그것이 ‘수도’ 서울, ‘맏형’ 서울의 몫이다.

빅프로젝트 실행은 우리 시대의 문제를 정면으로 응시하고, 그 문제의 해법이 우리 사회의 미래비전 속에서 설명될 수 있는 ‘시도’이어야 한다. 우리 시대 국가 비전을 서울시가 나서서 시범으로 돌파한다는 심정으로 추진해야 한다. 이 역시 이미 서울시가 추진해오던 정책에서 나올 것이다. 다만 부서별로 따로 추진되던 정책 사업들을 융합적인 목표와 추진체계로 재구성하는 것이다. 그리고 무엇보다 지역사회와 적극 결합하는 사업모델을 만들어야 한다. 자치구도 중요한 주체로 나서고, 지역사회의 주민이 다양한 방식으로 연결되는 모양이 되어야 한다. 지역에서 이미 활동하고 있는 공공기관(단체)의 결합을 전략적으로 도모할 필요도 있다. 자치구 단위의 영역개념을 가지되 몇 개의 자치구가 연결되는 권역별 영역 규모도 검토할 수 있다.

서울시가 운영 및 관리하는 공공기관(단체)으로 30개의 본부 및 사업소, 5개 공사 및 공단, 14개 출연 및 출자기관 등이 있다

Ⅴ. <협치 서울 2.0> 추진체계

1. <협치서울 2.0> 전략 개념도

[그림3] <협치서울 2.0> 전략 개념도

2. 서울협치추진단

(1) 성격과 역할

협치의 당사자는 시민과 행정이다. 협치추진단은 협치의 당사자가 아니라 협치의 당사자를 지원하는 역할을 한다. 행정과 시민의 협력 여건을 조성하고, 협력의 장애를 발견하여 제거한다. 이러한 개선을 제도화 하여 안정적인 협치의 기반을 구축하는 일을 담당한다. 행정조직의 성격으로 분류하자면 사업조직이 아니라 지원조직이며 일종의 비서실과도 같은 역할이다. 시장의 입장에서 시정을 지원하는 비서실이라기보다는 시민의 입장에서 행정의 협력적 전환을 촉진하는 ‘통역사’ 역할을 수행하는 ‘시민비서실’이라 하는 것이 더 적절하다.

협치추진단의 구체적인 지원 역할의 모습은 모니터링과 컨설팅에 가깝다. 민관협력의 촉진자로서 ‘관-관, 민-민, 민-관’ 사이의 협력이 원활하지 않은 교착지점을 파악하고, 개선안 마련을 위한 지원 및 제도화를 추진한다. 또한 행정이 협치 실행에 능동적으로 나아가도록 내적 동기화를 촉진한다. 넓고-낮은 시민참여의 플랫폼을 설치하고, 정책수립과 사업집행 과정에서 ‘행정 내부’에 ‘협치지향적인 경험과 관행’이 쌓이도록 지원하는 역할을 한다. 즉, ① 협력자 연결 ② 협력지점 포커싱 ③ 협력의 의미화 ④ 협력 자원의 조달 등 지원을 수행한다.

(2) 협치추진단의 위상

서울시정에는 이미 다양한 형태의 거버넌스 (위원회, 정책협의회, 청책, 중간지원조직 등)가 활동하고 있다. 이들 전체가 사실상 서울시정 거버넌스라고 할 수 있다. 협치추진단은 기존 ‘거버넌스 체제’를 활성화시키기 위한 제도개선과 실행지원을 총괄하는 ‘특위’와도 같은 임무를 수행하는 민관합동의 지원기구이다. 기존 거버넌스 체제의 상위에서 총괄하는 ‘옥상옥’의 위상일 수는 없다는 것이다.

(3) 협치추진단 구성

추진단은 민관합동의 워킹그룹형으로 구성된다. 먼저 행정을 대표해서는 정책기획관, 행정국장,  서울혁신기획관, 기획담당관, 조직담당관, 예산담당관, 행정자치과장, 민관협력담당관, 지역공동체담당관 등이 함께 하고, 민간을 대표해서는 협치 총괄코디네이터 (기획・시정・지역), 시민사회 및 지역사회 거버넌스 자문위원이 참여한다. 추진단의 단장은 협치자문관이 맡는다.

3. 서울협치협의회

(1) 성격과 역할

협치추진단이 추진하는 <협치서울 2.0> 의 활동 (협치 기반 조성, 협치 실행, 협치 체계 구축) 전반에 걸친 방향을 승인하는 민관합동의 협의/조정/결정 기구이다. 특히 협치 제도 개선과 협치학교와 협치모니터링단 운영 등을 관할한다.

(2) 협치협의회 구성

행정을 대표해서 서울시장, 3부시장, 기획조정실장, 구청장이 참여하고, 민간을 대표해서는 기존의 주요 거버넌스기관 (위원회 등)의 대표와 시민사회 및 지역사회의 전문가가 참여한다. 시구의원과 협치추진단장이 참여한다. 협의회의 의장은 시장과 호선된 민간위원이 공동으로 맡는다.❚2016.2.9